Unione Europea e legislazione turistica: il quadro normativo di riferimento

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I trattati istitutivi delle Comunità europee, non hanno contemplato alcuna disposizione specifica in riferimento al settore turistico: solo l’art. 3, lett. u) del Trattato CE, nell’enucleare le diverse politiche comunitarie, aveva incluso anche un generico riferimento a misure in materia di turismo.

In realtà si tratta di un settore trasversale rispetto alle altre politiche UE, in particolare la politica di sviluppo regionale, la politica per l’occupazione, la politica dell’ambiente, la cultura e lo sviluppo delle piccole e medie imprese; molto spesso azioni avviate in questi settori hanno un rilevante impatto anche in termini di miglioramento delle strutture ricettive o salvaguardia del patrimonio storico e naturale. Il principio della libera circolazione delle persone, fondamento dell’Unione europea, ad esempio, rappresenta l’essenza stessa del turismo: se non è garantita la possibilità di muoversi agevolmente da uno Stato all’altro, il movimento turistico subisce un grave pregiudizio. La politica comune dei trasporti, poi, ha contribuito non poco all’incremento dello scambio turistico in ambito europeo, ma anche in questo caso non viene menzionata una finalità turistica, bensì commerciale: il turismo, cioè, ne beneficia indirettamente. Solo a partire dagli anni Ottanta si comincia ad intravedere un certo interesse da parte della Comunità, riconoscendo al turismo un’importanza economica e sociale indipendente dagli altri campi d’azione comunitari. Viene così creato, nel 1986, il Comitato consultivo del turismo, con il compito di raccogliere tutte le informazioni relative alle iniziative nazionali e comunitarie nel settore turistico, facilitandone in tal modo lo scambio e la consultazione.

Risale al 1990, la decisione del Consiglio dei ministri di dichiararlo “ European Year of Tourism” (Anno europeo del turismo), previsto per valorizzare il ruolo del turismo e favorire lo sviluppo di un approccio politico coerente.

I principi della sostenibilità cominciano a essere presi in considerazione con il Quinto programma di azione per l’ambiente (1993-1997), approvato nel dicembre del 1992, intitolato Per uno sviluppo durevole e sostenibile. Il Trattato di Maastricht del 1992, aggiornamento del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Europea, pone l’obiettivo prioritario della promozione di una crescita sostenibile e rispettosa dell’ambiente, specificando le finalità e i principi guida di detta politica. È il battesimo della politica ambientale UE, alla quale si dedica una specifica azione comunitaria. Il titolo ufficiale del Quinto Programma Ambiente della CEE è Toward sustainability: a European Community Programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development. In esso, per la prima volta, la Comunità Europea inserisce, tra i vari settori di intervento (industria, energia, trasporto e agricoltura), anche il turismo. In particolare, si fa riferimento alle caratteristiche che il turismo deve avere per potersi definire sostenibile e si cercano di individuare le norme che permettano la regolamentazione dell’uso del turismo e della gestione delle risorse nelle aree turistiche. Nel programma, si considerano i forti impatti del turismo sulle zone di montagna e sulle coste e si fa riferimento a nuove misure che possano migliorare la gestione del turismo di massa e la qualità dei servizi turistici, nonché la promozione di forme di turismo alternativo e campagne di sensibilizzazione e informazione.

Nel 1993, è stato varato l’Action Plan to assist Tourism,cioè un piano di finanziamento biennale (1993-1995) per sostenere progetti nell’ambito del turismo sostenibile. “ Con un budget di 9 milioni di ECU annui, il Piano ha finanziato in particolare i temi del miglioramento dei sistemi di conoscenza e misurazione del fenomeno (miglioramento del sistema di rilevazione statistica), ma anche il rapporto turismo-ambiente, il turismo rurale, quello culturale, quello sociale e dei giovani, con particolare attenzione alla dimensione transnazionale delle azioni”.

È del 1995  il Libro verde intitolato The role of Union in the field of tourism, per stimolare un dibattito sulle strategie da adottare in ambito europeo per sostenere il turismo, cercando anche di ampliare il ruolo dell’Unione nel settore turistico. Tre sono le aree in cui incrementare le azioni comunitarie: 1) la competitività dell’industria turistica; 2) la soddisfazione del turista, 3) lo sviluppo di un turismo sostenibile. Il Libro verde sul ruolo dell’Unione in materia di turismo ha lo scopo di far conoscere l’operato della Comunità Europea nell’ambito del turismo a tutti i soggetti coinvolti, sia pubblici che privati, a tutti i livelli (regionale, nazionale, europeo ed internazionale), in nome della multidisciplinarietà del settore turistico e della sua complementarietà con vari settori di attività.

Nel 1996, sempre nell’ottica di offrire un supporto al turismo, l’UE costituisce l’EcoNETT, European Commission Network for Environmental Travel and Tourism, un sistema informativo accessibile via internet al fine di favorire gli scambi di esperienze nel campo del turismo sostenibile.

 Nel 1997 viene approvato il Primo Programma Pluriennale a favore del Turismo Europeo, dal nome Philoxenia, con l’obiettivo fondamentale di “ stimolare la qualità e la competitività del turismo europeo, affinché esso contribuisca alla crescita dell’economia e dell’occupazione”. Obiettivi fondamentali del programma sono, pertanto : 1) migliorare la conoscenza del settore; 2) migliorare il contesto legislativo e finanziario per il turismo; 3) aumentare la qualità del turismo europeo; 4) aumentare il flusso turistico.

A partire dagli anni duemila molte sono state le Comunicazioni della Commissione europea a sostegno del turismo: Working together for the future of European Tourism del 2001 (Lavorare insieme per il futuro del Turismo Europeo), che ha l’obiettivo di sottolineare le potenzialità del turismo europeo come strumento di crescita e sviluppo; Basic Orientation for the sustainability of European Tourism del 2002(Orientamenti base per la sostenibilità del Turismo Europeo), per stabilire le basi su cui fondare la futura politica del turismo sostenibile; A renewed tourism EU policy: toward a stronger partnership for European Tourism del 2006 (Rinnovare la politica comunitaria per il turismo: una partnership più forte per il Turismo Europeo, al fine di stabilire le azioni adeguate per accrescere la competitività del settore turistico europeo e favorire un aumento e un miglioramento dell’occupazione. Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo del 2007, per rilanciare una politica di sostenibilità a lungo termine per tutto il settore. Nel testo sono presenti spunti e linee guida che gli stati membri e le regioni avrebbero dovuto adottare per orientare il settore turistico verso una maggiore sostenibilità ambientale.

Segue un ulteriore documento della Commissione Europea [COM(2010) 352 final] intitolato “L’Europa prima destinazione turistica mondiale – Un nuovo quadro politico per il turismo europeo” in cui si ribadiscono, tra gli obiettivi, lo stimolo alla competitività del settore e la promozione di un turismo sostenibile, responsabile e di qualità. L’azione 11 prevede lo sviluppo di un sistema di indicatori per la gestione sostenibile delle destinazioni “the European Tourism Indicator System (ETIS).

A partire dal 2008 è stato dato il via ad una serie di iniziative che mirano ad incentivare lo sviluppo sostenibile del turismo. Tra i programmi attuati ed avviati all’interno dell’Unione Europea possiamo ricordare L’Ernest Project, Calypso, Eden.

Ernest (European Research Network on Sustainable Tourism) intendeva promuovere la ricerca nell’ambito della sostenibilità turistica attraverso l’utilizzo degli strumenti della Era Net: scambio di informazioni; definizione, preparazione e sviluppo di attività integrate; finanziamento di ricerche internazionali. Calypso è un’azione preparatoria della Commissione Europea, nata  nel 2009 e durata tre anni che riguarda il turismo sociale e intende migliorare la qualità della vita dei cittadini più svantaggiati. Eurovelo è un progetto di sviluppo di una rete ciclabile europea. Fu iniziato dalla ECF, European Cyclists’ Federation, insieme con la De Frie Fugle danese e la Sustrans inglese nel 1995 allo scopo di sviluppare una rete di itinerari ciclabili di alta qualità che collegasse tutti i paesi d’Europa. A partire dal 2007 L’ECF è l’unica organizzazione responsabile del progetto e riceve i finanziamenti dell’azione preparatoria dell’Unione Europea denominata Turismo Sostenibile. Gli altri organi coinvolti nell’organizzazione del progetto sono i National EuroVelo Coordination Centres and Coordinators (NECC/Cs) e i partners che intendono occuparsi dello sviluppo di progetti specifici lungo le rotte ciclabili.

Eden è l’acronimo di European Destination on Excellence, un progetto che promuove modelli di sviluppo del turismo sostenibile attraverso l’Unione Europea. Il progetto nasce nel 2006 e si basa su una competizione a livello nazionale che ha luogo ogni anno e il cui risultato è la selezione di una destinazione turistica d’eccellenza per ciascun paese partecipante della quale Eden ne sottolineerà la visibilità come destinazione emergente. La caratteristica principale delle destinazioni prescelte è la loro vocazione alla sostenibilità ambientale, sociale e culturale. I destinatari del concorso sono destinazioni emergenti e poco conosciute collocate all’interno dei paesi membri dell’Unione Europea.

Progettato e varato nel 2013 dalla Commissione Europea, Etis è uno strumento che qualsiasi destinazione può migliorare e usare su base volontaria, senza nessun specifico apprendistato. Oltre cento destinazioni in Europa hanno implementato questa metodologia dell’Unione Europea, durante la fase prima fase pilota di 2 anni (2013-2015).

Può essere un utile strumento per monitorare i risultati di una destinazione e prendere le decisioni più opportune a livello gestionale, nonché per influenzare scelte politiche adeguate.

L’Italia ha dato una pronta risposta all’applicazione del sistema: si segnala il progetto Fuorirotta, l’altra mappa di Venezia e  Roma rurale.

Il Sud della Sardegna  ha vinto il  premio Etis 2016”, battendo 200 concorrenti – tra i quali Barcellona e altre mete famose.

Il network Grandi Destinazioni Italiane Turismo Sostenibile (GDITS) (Milano, Venezia, Provincia di Rimini, Firenze,Roma, Napoli) aderisce alla seconda fase di sperimentazione Etis.

L’attuale Sistema, revisionato nel 2016,  è costituito da 43 indicatori principali e da indicatori supplementari, che vanno ad aggiungersi alle informazioni di base fornite e consentono alle destinazioni di adattare il sistema alle proprie esigenze specifiche o alla categoria della destinazione turistica (per esempio, montagna, città, zona rurale, costiera, insulare e urbana), nonché approcci coordinati e dimensioni macroregionali e/o transnazionali.

Il principio di base sul quale si fonda il Sistema di indicatori è la condivisione della responsabilità, della titolarità e delle decisioni riguardanti una destinazione. Un potente mezzo per condurre una gestione efficace delle destinazioni è affidare a un gruppo il compito di riunirsi e collaborare per raccogliere e comunicare informazioni. È così che il turismo può identificare gli ambiti in cui deve migliorare, può creare parametri di riferimento per i risultati e diventare più sostenibile. Misurando i propri risultati, il turismo può assicurarsi un ruolo centrale nell’economia verde di un mondo che ha risorse sempre più limitate.

Risultati ottenibili attraverso il monitoraggio delle destinazioni turistiche:

• Migliori informazioni per il processo decisionale
• Gestione dei rischi efficace
• Definizione di priorità per i progetti d’azione
• Analisi comparativa delle prestazioni
• Maggiore coinvolgimento della comunità e sostegno agli attori del settore turistico
• Migliore esperienza del visitatore
• Maggior profitto/più risparmi sui costi
• Maggiore valore per visitatore

Tra i sistemi di gestione ambientale annoveriamo anche la certificazione ISO 14000, che può essere acquisita volontariamente dalle imprese che si impegnano a migliorare continuamente le proprie prestazioni ambientali. Si tratta di un riconoscimento valido a livello internazionale.

EMAS è un sistema di ecogestione e audit a cui possono aderire volontariamente le imprese e le organizzazioni, sia pubbliche che private, aventi sede nel territorio della Comunità Europea o al di fuori di esso, che desiderano impegnarsi nel valutare e migliorare la propria efficienza ambientale. Comprende tutti i requisiti del Sistema di Gestione Ambientale previsto dalla norma ISO 14001 e, rispetto a questa, prevede alcuni elementi aggiuntivi.

Tra i sistemi di certificazione di prodotto rientra l’Ecolabel,  un marchio europeo che, secondo il regolamento CE n. 66/2010, certifica il ridotto impatto ambientale dei prodotti o dei servizi offerti dalle aziende che ne hanno ottenuto l’utilizzo. Dal 2003 può essere applicato ai servizi di ricettività turistica e dal 2005 al servizio di campeggio.

Il Settimo Programma Comunitario di Azione per l’ambiente “Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta” valido fino al 31 dicembre 2020, attraverso l’obiettivo 2 “trasformare L’Unione in un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva” definisce una strategia integrata di “inverdimento” dell’economia con azioni mirate:

al mondo produttivo, attraverso l’adozione dell’eco-innovazione e delle migliori tecniche disponibili (BAT), nonché di Emas;

al mercato, attraverso la diffusione di strumenti, quali l’Ecolabel UE, capaci di fornire ai consumatori informazioni precise, facilmente comprensibili e affidabili sui prodotti e servizi che acquistano favorendo in tal modo l’aumento dell’offerta di prodotti sostenibili per l’ambiente e stimolando una transizione significativa nella domanda di tali prodotti.

Anche il Parlamento Europeo ha approvato dei documenti a sostegno del settore turistico. Un esempio è fornito dalla pubblicazione, nel marzo del 2005, da parte della Commissione Trasporti e Turismo del Parlamento, di un documento intitolato Progetto di relazione sulle nuove prospettive e le nuove sfide per un turismo sostenibile,contribuendo in tal modo all’elaborazione della politica comunitaria a sostegno della sostenibilità nel turismo, già avviata dalla Commissione. Nell’aprile del 2005 viene pubblicato un altro documento ad opera della Commissione per lo sviluppo del Parlamento, Progetto di relazione sul turismo e lo sviluppo,con l’obiettivo di sottolineare l’importanza rivestita dal turismo per la crescita e il benessere dei paesi in via di sviluppo; inoltre, si fa riferimento agli strumenti che devono essere utilizzati a tal fine. Un documento più importante, che indica un’inversione di rotta nel coinvolgimento del Parlamento nell’ambito del turismo, è il rapporto pubblicato nel novembre del 2007 dalla Commissione Trasporti e Turismo, Relazione su una nuova politica comunitaria per il turismo: una partnership più forte per il turismo europeo. In questo documento, a differenza degli altri, si indicano delle  misure concrete sulle quali il Parlamento europeo ha competenza diretta come : Diritti dei passeggeri, termalismo,visti turistici, classificazione alberghiera, statistiche nel turismo,sistemi di gestione della qualità, accessibilità e sostenibilità nel turismo, promozione della destinazione Europa”.

Sulla scia si inserisce la recente risoluzione del Parlamento europeo approvata il 29 ottobre 2015 “Nuove sfide e strategie per promuovere il turismo in Europa”, laddove in materia di turismo sostenibile, responsabile e sociale:

71. invita la Commissione a continuare a promuovere un turismo sostenibile, responsabile ed ecologico, in cooperazione con partner strategici quali la CET e altri soggetti interessati, sviluppando nuovi prodotti specifici e promuovendo quelli esistenti, e propone la creazione di una piattaforma web di portata europea, pienamente accessibile, che riunisca in una banca dati consultabile tramite il portale “Visiteurope.com” le informazioni esistenti su prodotti certificati, nuove forme di turismo, destinazioni e itinerari, nonché su servizi specifici quali mezzi di trasporto e guide turistiche;
72. ritiene che si debbano destinare (co)finanziamenti maggiori a progetti turistici sostenibili nel quadro del programma COSME;
73. sollecita la Commissione a finalizzare la Carta europea del turismo sostenibile e responsabile nonché a continuare a sostenere economicamente importanti iniziative e reti quali le Destinazioni europee di eccellenza (EDEN) e gli itinerari culturali europei;
74. incoraggia le organizzazioni turistiche nazionali, sulla base di norme proposte dalla Commissione, a creare un portale unico a livello nazionale dedicato al turismo sostenibile e responsabile, al fine di consentire ai clienti di effettuare una scelta informata tra destinazioni e prodotti mirati nazionali e transnazionali;
75. sottolinea l’importanza di garantire lo sviluppo di un turismo sostenibile, responsabile e accessibile, nell’ambito del quale l’idea di “destinazione intelligente” dovrebbe avere un ruolo centrale nello sviluppo delle destinazioni, e che dovrebbe combinare gli aspetti della sostenibilità, del turismo esperienziale e dell’uso adeguato delle risorse naturali con le nuove tecnologie, inclusi gli aspetti dell’accessibilità fisica e in termini di comunicazione; è convinto che le reti di informazione sui progetti in materia di turismo dolce offrano buone opportunità di sostenere le PMI, lo sviluppo locale sostenibile, posti di lavoro sostenibili ed economie stabili;
76. invita la Commissione a condurre uno studio sui certificati di sostenibilità per i servizi del turismo dolce, tra cui un’analisi degli strumenti volontari che indichi quali di essi hanno avuto successo;
77. invita a promuovere e sviluppare ulteriormente le offerte rivolte a bambini e famiglie nel settore del turismo, ad esempio attraverso la creazione di un marchio europeo per il turismo a misura di famiglia;
78. sottolinea l’importanza di incentivare programmi per consentire la riqualificazione di vecchie strutture alberghiere secondo criteri di turismo eco-sostenibile;
79. sottolinea il ruolo cruciale svolto dal turismo europeo nella rivitalizzazione delle aree rurali e urbane, nella prospettiva di uno sviluppo sostenibile locale e regionale;
80. chiede lo sviluppo di servizi turistici sostenibili in quelle località che, pur avendo un forte potenziale culturale e turistico, hanno subito danni di immagine a seguito della maggiore messa in evidenza e dello sviluppo di altri settori, compreso quello industriale;
81. sottolinea l’importanza di tenere presente che l’attività turistica non dovrebbe incidere negativamente sulla vita quotidiana dei residenti e che, al contrario, è necessario integrare positivamente e partecipativamente la popolazione residente nel fenomeno del turismo;
82. evidenzia che il patrimonio naturale e culturale e la protezione della biodiversità rappresentano una risorsa preziosa per il settore turistico e sostiene pertanto gli Stati membri, le autorità regionali e le imprese turistiche nella promozione dell’ecoturismo e nel rispetto della legislazione ambientale dell’UE in sede di adozione e di esecuzione di progetti infrastrutturali; invita gli Stati membri a integrare le iniziative in materia di patrimonio naturale nelle loro strategie turistiche nazionali e regionali;
83. sottolinea l’importanza del turismo sostenibile e responsabile per la tutela e la promozione del patrimonio naturale e culturale regionale; è convinto, quindi, che è opportuno sostenere e promuovere, mediante misure adeguate, i prodotti turistici regionali e i soggiorni di breve durata;
84. invita la Commissione e gli Stati membri a sviluppare reti di itinerari verdi che comprendano aree rurali, boschive e siti naturali minori integrando le reti infrastrutturali di trasporto esistenti con nuove soluzioni ecosostenibili;
85. sottolinea che il turismo sostenibile legato alla pesca può offrire un contributo importante all’economia delle zone rurali d’Europa; osserva che questa forma di turismo può continuare a esistere soltanto se le specie ittiche minacciate delle acque interne europee vengono gestite in modo più sostenibile;

AGENDA 2030 E TURISMO SOSTENIBILE

Nel 2015 le Nazioni Unite hanno adottato l’agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile insieme ai 17 “goals” di sviluppo sostenibile, che è centrata sulle persone, migliorativa, universale e integrata.

Il Turismo ha il potenziale di contribuire, direttamente o indirettamente a tutti i goals. In particolare è stato incluso come risultato da raggiungere nel Goal 4 (assicurare un’educazione inclusiva e paritetica e promuovere l’apprendimento per tutto l’arco della vita e opportunità per tutti); nel Goal 8 (promuovere crescita economica sostenuta, inclusiva e sostenibile, con un’occupazione piena e produttiva e un lavoro dignitoso per tutti); nel Goal 11 (rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, resilienti e sostenibili); nel Goal 12 (garantire modelli di consumo e produzione sostenibili).

Eseguire quest’Agenda, richiede una chiara implementazione di sistema, adeguati finanziamenti e investimenti in tecnologia, infrastrutture e risorse umane.